Dictamen. Obligaciones fiscales. Materia Tributaria. Prescripción. Competencia exclusiva de los Gobiernos locales. Fijación del plazo, causales de suspensión e interrupción. Modo de computarlo. Cuestiones conexas. Prevalencia de las previsiones de la respectiva Ordenanza Fiscal o, en su caso, con carácter supletorio, el artículo 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades. Asesoría General de Gobierno, del 25/10/2017.

Dictamen. Obligaciones fiscales. Materia Tributaria. Prescripción. Competencia exclusiva de los Gobiernos locales. Fijación del plazo, causales de suspensión e interrupción. Modo de computarlo. Cuestiones conexas. Prevalencia de las previsiones de la respectiva Ordenanza Fiscal o, en su caso, con carácter supletorio, el artículo 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades. Asesoría General de Gobierno, del 25/10/2017.

La Plata, 25 de Octubre de 2017.

Sr. INTENDENTE MUNICIPAL DE CHIVILCOY

Su Despacho.

1. Consulta: Respecto del plazo de prescripción de las deudas por tributos municipales, como tasas, derechos y contribuciones a fin de adecuar la normativa local vigente (Ordenanza fiscal), motivan la consulta las nuevas previsiones contenidas en el Código Civil y Comercial, en cuanto dispone un plazo general de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local (art. 2560), pudiendo regular esta última la prescripción liberatoria en cuanto al plazo de tributos (art. 2532); y teniendo presente que el art. 2562 reza: “Prescriben a los dos años:… c) el reclamo de todo lo que se devenga por años o plazos periódicos más cortos..”.

2. Antecedentes: No obstante la formulación sintética de la consulta, la temática a abordar conlleva a detallar el profundo y extenso debate tribunalicio en torno a la competencia para regular la prescripción de los tributos locales dentro del esquema de nuestra forma federal de Estado; donde se ha cristalizado una polémica doctrinaria que se revitaliza y obliga a su reformulación a partir de la entrada en vigencia (desde el 01-08-2015) de nuevas disposiciones contenidas en el unificado Código Civil y Comercial.

2.1. Primera tesis: el debate en cuestión reconoce una primera tesis o criterio doctrinario, seguido por la mayoría de los Tribunales de Provincia, que sostiene que la Constitución Nacional otorga potestad tributaria normativa a los distintos Estados (Nación, Provincias, C.A.B.A. y Municipios), por lo que cada uno de ellos, en la esfera específica de sus propias competencias, puede establecer tributos y regular todos los aspectos esenciales de los hechos imponibles (material, subjetivo, temporal, cuantitativo, etc. -arts. 4, 75, incs. 1 y 2, 123 y 129, C.N.-); de modo tal que todos los aspectos involucrados en la fiscalización, determinación, percepción y cobro compulsivo, incluida la prescripción de los tributos locales, también es su atribución. En síntesis, se reconoce la regulación de las administraciones locales, en virtud de la autonomía de las potestades tributarias sustantivas, por lo que, como consecuencia lógica e ineludible, las jurisdicciones locales poseen idénticas facultades para regular los temas vinculados con la faz aplicativa y recaudatoria de los tributos (arts. 1, 5, 123 y 129, C.N.). La Suprema Corte provincial de Buenos Aires ha sido un alto exponente de esta postura, habiendo resaltado: “…Por elementales razones de lógica -razonamiento a maiori ad minus- quien tiene la facultad de crear la obligación tributaria también está habilitado para regular la forma de su extinción”; para lo cual precisó que “Las provincias tienen la facultad de darse las leyes y ordenanzas de impuestos locales y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 126 de la Constitución Nacional, toda vez que, entre los derechos que constituyen su autonomía es primordial el imponer contribuciones y percibirlas sin intervención alguna de autoridad extraña” (doctr. SCBA causas Ac 58.937, sent.. 31-03-1998; Ac 76.242, sent. 07-02-2001; AC 79.365, sent. 19-02-2002; AC 82.405, sent. 23-12- 2002; AC 81.520, sent. 05-11-2003, entre otras). Para así entender, en su base, considera que en la medida que la potestad fiscal no fue delegada a la Nación por los Gobiernos de Provincia, los Estados locales “…tiene(n) el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación (art. 1 Const. prov. y 121 de la Const. nac.)” (SCBA causas AC 80.921, sent. 31-10-2001; AC 82.405 cit., e.o.); apuntando así que “…son facultades ejercidas por la Provincia en la parte de poder que se ha reservado (arts. 121 y 122 Const. Nac.), lo que además resulta una preferencia razonable por el interés público comprendido en la percepción de los recursos fiscales” (SCBA causas Ac 58.937; Ac 76.242; AC 79.365, ya citadas supra); todo lo cual impone reconocer que si las Provincias se han reservado la facultad de determinar hechos imponibles y establecer tributos, dicha reserva incluye necesariamente la potestad de regular todos los aspectos que hacen a la obligación fiscal. Abundó este Supremo Tribunal que “…las normas generales de la prescripción civil sólo serían aplicables subsidiariamente, a falta de disposiciones expresas, desde que el Código Civil está destinado a regir relaciones de derecho privado y no las que se originan entre el Estado y sus gobernados cuando aquél obra como poder público en ejercicio de su soberanía e imperio” (SCBA causas Ac 76.242 y AC 82.405 cit., entre otras).

2.2. Segunda tesis: la segunda tesis, sostenida principalmente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), argumenta que las facultades tributarias propias de los gobiernos locales se encuentran limitadas en virtud de la delegación efectuada por las provincias en el actual artículo 75 inciso 12º de la Carta Magna, al cual se le atribuye un contenido tributario implícito y limitante de los poderes locales, en tanto dispone que le corresponde al Congreso de la Nación dictar los Códigos de fondo que han de ser aplicados en forma uniforme en cada jurisdicción. Por consiguiente, a su considerar, el establecimiento del régimen de prescripción de los tributos locales es una atribución exclusiva de la Nación debido a que se ha querido instaurar un único régimen de obligaciones que incluye a sus modos extintivos, por lo que la prescripción, es un instituto general del derecho que integran el derecho común cuya regulación es privativa del Congreso Nacional y se halla vedada a las provincias (arts. 75, inc. 12, y 126, C.N.); por tanto toda legislación local en materia de prescripción tributaria que se aparte de lo previsto en el Código Civil de la Nación es violatoria de la Constitución Nacional. Esta doctrina fue diseñada por la Corte Federal desde antaño y expuesta reiteradamente (ver Fallos 175:300; 176:115; 235:571; 284:319; 284:458; 320:1344, e.o.); pero fue definitivamente consolidada en la renombrada causa "Filcrosa S.A. s/ quiebra”, de fecha 30-09-2003 (CSJN, Fallos: 326:3899 –en adelante “Filcrosa”-), donde la Corte –por mayoría- destacó la necesidad de reafirmar la invalidez de toda norma provincial o municipal que se apartara de la regulación de la prescripción efectuada por la legislación de fondo (art. 75 inc. 12º, C.N.), aun cuando se tratara de cuestiones vinculadas con el derecho público local. En este precedente, el voto mayoritario de la CSJN asentó que "…la prescripción no es un instituto propio del Derecho Público local, sino un instituto general del derecho, lo que justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el citado art. 75 inc. 12, éste no sólo fijara los plazos correspondientes a las diversas hipótesis en particular, sino que, dentro de ese marco, estableciera también un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esta vía". Afirmó también que, en tanto modo de extinguir las acciones, la prescripción involucra aspectos vinculados con el derecho de propiedad, cuya regulación ha sido delegada a la Nación, por cuanto "…no se advierte cuál sería el motivo para presumir que, al dictar la Constitución, las provincias hayan estimado indispensable presupuesto de sus autonomías, reservarse la posibilidad de evaluar los efectos de la propia desidia que ésta lleva implícita…"; ello pues “…resulta que, con el fin de asegurar una ley común para todo el pueblo de la Nación, que fuera apta para promover las relaciones entre sus integrantes y la unidad de la República aun dentro de un régimen federal, las provincias resignaron en favor de las autoridades nacionales su posibilidad de legislar de modo diferente lo atinente al régimen general de las obligaciones, una de cuyas facetas es la involucrada en la especie"; esto es: la prescripción de tributos locales. Resaltó que "…como consecuencia de tal delegación, la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las provincias -ni a los municipios- dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de fondo establecen al respecto,… han debido admitir la prevalencia de las leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan". Apoyó su interpretación en que “…la referida delegación tuvo por finalidad el logro de un sistema homogéneo de leyes…”; agregando que la solución “…respeta las previsiones de su art. 31, que imponen a las provincias, en ejercicio de su poder no delegado, adecuarse a las normas dictadas por el Congreso Nacional en ejecución de aquellos que sí lo han sido”, puesto que “…además de reflejar el propósito de los constituyentes de contribuir a la creación de aquellos lazos de unidad entre las provincias y sus integrantes necesarios para fundar la República, evita los peligros ínsitos en la dispersión de soluciones concernientes a institutos generales, que quedarían librados -pese a tal generalidad- al criterio particular de cada legislatura local". En suma, por mayoría, quedó consagrado que en materia de prescripción de tributos locales es aplicable el plazo quinquenal del artículo 4027, inciso 3º del Código Civil, según el cual regla las obligaciones que deben "pagarse por años, o plazos periódicos más cortos", y que, en su consecuencia, resulta inconstitucional toda normativa local que estableciere un plazo mayor. Por su parte, la posición en minoría -asentada en los votos de los Dres. Petracchi y Maqueda- sostiene que debe compararse el plazo de prescripción que establece la normativa local, frente a la que regula la Nación en materia de tasas o impuestos (ver leyes 11.585 y 11.683); y en la medida en que el plazo de prescripción establecido en la legislación local no supere el establecido por la Nación para el cobro de las tasas nacionales, no resulta posible considerar que la provincia ha violentado el deber de adecuarse a la legislación nacional uniforme que le impone el art. 75, inc. 12º de la Constitución Nacional, ya que si la Nación ha entendido necesario modificar o precisar el plazo de prescripción previsto en los códigos de fondo, elementales razones de igualdad impiden exigir a los estados provinciales un comportamiento distinto.

2.3. Posición de la Ministra Argibay in re “Filcrosa”: Dentro de esta doctrina de “Filcrosa”, merece ser destacado el criterio sentado por la ministra Dra. Argibay en causa “Casa Casmma SRL s/ concurso preventivo”, de fecha 26-03-2009 (Fallos: 332:616), en cuanto señaló “…que la línea de decisiones que viene siguiendo el Tribunal a partir del caso "Filcrosa" no ha merecido respuesta alguna del Congreso Nacional, en el que están representados los estados provinciales y cuenta con la posibilidad de introducir precisiones en los textos legislativos para derribar así las interpretaciones judiciales de las leyes, si de alguna manera se hubiera otorgado a éstas un significado erróneo. Tal circunstancia confiere plausibilidad a la interpretación de la legislación nacional que sirvió de fundamento a la decisión adoptada en dicho precedente, pese a las dificultades que encuentro para extraer del Código Civil, a partir de la argumentación utilizada en el fallo, el claro propósito legislativo de limitar el ejercicio de los poderes provinciales en el ámbito de sus materias reservadas”. Esta inteligencia, reiterada por la jueza en otros pronunciamientos (ver su voto en Fallos: 332:2108, y en "Bruno Juan Carlos c/ Provincia de Buenos Aires", sent. 06-10-2009), abrió la puerta a una interpretación diferente y propuso una nueva lectura al deslizar la posibilidad de un giro copernicano en la doctrina "Filcrosa", proponiendo que fuere el Congreso quien aportara una solución superadora a partir de una modificación legislativa, tal como ocurriría –en definitivacon lo estatuido en los artículos 2.532 y 2.560 del nuevo Código Civil y Comercial, en cuanto se delegó en los gobiernos locales las facultades para regular la prescripción de sus propios tributos.

2.4. Cuestiones conexas a la prescripción de tributos locales: Cabe apuntar que en intervenciones posteriores, y con base en esta doctrina delineada en “Filcrosa”, la CSJN resolvió sobre cuestiones conexas a la prescripción de tributos locales Entre las causas más relevantres, vale recordar la causa "Fisco de la Provincia c. Ullate, Alicia Inés” (sent. 01-11-2011), la CSJN –haciendo suyo el Dictamen Fiscal- estableció que el código tributario local no puede disponer un momento distinto para el inicio del cómputo del plazo de prescripción que el previsto por el legislador nacional en el art. 3.956 del Código Civil, considerando que ello constituye una cuestión sustancialmente análoga a la resuelta en "Filcrosa", entre otros, por cuanto si las provincias no tienen competencia en materia de prescripción para apartarse de los plazos estipulados por el Congreso Nacional, tampoco la tendrían para modificar la forma en que éste fijo su cómputo. En "Bottoni" (sent. 06-12-2011; La ley online AR/JUR/85269/2011), la CSJN remitió al Dictamen Fiscal, donde se reiteró el criterio de la citada doctrina, indicándose que "…Parece necesario insistir aquí, una vez más, en que, como dijo esa Corte, la prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho". En causa "Municipalidad de Corrientes c. Herrmann” (sent. 11-02- 2014), la Corte afirmó que "…6°) Que la prescripción de las obligaciones tributarias locales, tanto en lo relativo a sus respectivos plazos, como al momento de su inicio, y a sus causales de suspensión e interrupción, en virtud de lo dispuesto por el art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, se rigen por lo estatuido por el Congreso de la Nación de manera uniforme para toda la República y, ante la ausencia de otra norma nacional que la discipline, su solución debe buscarse en el Código Civil, pues, la prescripción no es un instituto del derecho público local sino un instituto general del derecho (confr. "Filcrosa" —Fallos: 326:3899—, doctrina reiterada en precedentes posteriores —Fallos: 332:616, entre otros—, a cuyos fundamentos cabe remitir, en lo pertinente, por motivos de brevedad)". Finalmente, vale destacar que en causa “Dirección General de Rentas c. Pickelados Mendoza S.A.", (sent. de fecha 05-08-2014), la CSJN revoca un pronunciamiento de la Suprema Corte de Mendoza remitiéndose al dictamen fiscal que se expide en base a "Filcrosa", más destaca que “…es menester recordar que es conocida la jurisprudencia del Tribunal en cuanto a que no obstante que sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y que sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos, los jueces de otras instancias tienen el deber de conformar sus decisiones a sus sentencias (Fallos: 25:365; 307:1094; 315:2386, entre otros). De allí deviene la conclusión de que carecen de fundamento las resoluciones de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, especialmente en supuestos como el presente, donde dicha posición fue expresamente invocada por el apelante”.

2.5. Consolidación judicial provincial acorde con fallo “Filcrosa”: A fin de evitar el dispendio de la actividad jurisdiccional, los Tribunales de Provincia que sostenían la primera tesis, modificaron su temperamento y comenzaron a ajustar sus decisiones en el sentido consagrado y consolidado en “Filcrosa”. Así, por ejemplo: el Tribunal Superior de Cordoba, Sala Civil y Comercial, sent. del 13-11-2009. In re “Fisco de la Provincia c. Ullate, Alicia Inés (La Ley Online; AR/JUR/75744/2009); el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chubut Sala Civil, Comercial, Contencioso Administrativo, Laboral, de Familia, Rural y Minería, sent. del 25-06-2013, in re “Municipalidad de Comodoro Rivadavia c. YPF SA s/ Ejecución Fiscal” (LLPatagonia 2013 –octubre-, AR/JUR/44301/2013); la Corte Suprema de Tucumán, Sala Civil y Penal, sent. del 04-09-2013, in re “Provincia de Tucumán -DGR- c. Diosquez, Gerónimo Aníbal s/ ejecución penal” (La Ley Online). Por supuesto, la misma actitud adoptó la Suprema Corte de Buenos Aires en causas Ac 81.253, C. 82.121, C. 82.282, C. 84.445, C. 84.976 y C. 87.124, todas ellas dictadas en fecha 30-05-2007, pero con voto en minoría de los doctores De Lázzari y Pettigiani, quienes recrearon los fundamentos del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires en causa "Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires” (sent. de fecha 17-11-2003), que se cita infra. Finalmente, este último Supremo Tribunal capitalino asumió una postura replicante a la doctrina “Filcrosa SA” desde el fallo citado y hasta la causa "Marini” (TSJ C.A.B.A., sent. 22-10-2013), en que dejó de lado su posición por razones de economía procesal y respeto a la CSJN. No obstante, este temperamento no fue receptado en la causa “Fornaguera Sempe" (sent. 23-10- 2015).

2.6. Posición del Supremo Tribunal de la C.A.B.A.: lo cierto es que, a poco de dictarse “Filcrosa”, en forma inmediata, en "Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires” (sent. 17-11-2003), el Supremo Tribunal Capitalino efectuó una severa y categórica crítica, propiciando la posición favorable a la regulación localista de la prescripción tributaria.

2.6.1. Allí se asentaron los siguientes fundamentos: A) La estrecha relación del instituto de la prescripción con el derecho adjetivo implica incluir este tema dentro de la facultad reservada por la provincia, la de regular el Código procesal (voto de Dra. Conde). B) Nada obsta a que la legislación común civil sea aplicada, analógica o supletoriamente, en materia tributaria en casos que no se hallan regulados por un precepto concreto; pero "Si los plazos de prescripción del Código Civil deben ser necesariamente aplicados, el propio legislador federal no podría fijar otros en las normas tributarias que dicta" (Dra. Conde). C) Los legisladores locales pueden establecer plazos de prescripción que se sujeten a pautas objetivas de razonabilidad, que no sean arbitrarios y que no constituyan una vía indirecta de afectación de los derechos de los habitantes, con relación a aquellas materias no comprendidas en la delegación constitucional en el gobierno federal -v.gr. materia administrativa y tributaria-. En este sentido, se citaron fallos de la CSJN donde se convalidaron plazos de prescripción regulados por leyes locales en cuestiones previsionales correspondientes a los regímenes de seguridad social para las administraciones de las jurisdicciones locales, cuestión ésta que chocaría con lo resuelto en "Filcrosa" (Dra Conde). D) La doctrina de "Filcrosa" es absurda, ya que allí se da por sentado que las provincias tienen potestad de legislación impositiva para, luego negar que ellas puedan imponer sus propios plazos de prescripción (voto Dr. Maier). E) Si tuviera razón la CSJN ocurrirían algunos inconvenientes que no resultan "naturales" para el sistema federal de nuestro orden jurídico, pues debería interpretarse que en el país existe un único régimen de prescripción penal, lo que obstaría a los plazos de prescripción de los códigos de faltas, de contravenciones o del derecho administrativo disciplinario (Dr. Maier). F) En "Filcrosa" no se da cuenta de cuáles son las notas que definen a un "instituto general del derecho" y, consecuentemente, no se establece una pauta de razonabilidad que permita distinguir los supuestos que quedarían comprendidos y excluidos de la definición (voto Dra. Ruiz). G) La remisión al derecho de propiedad no resulta una guía constitucionalmente válida, pues las legislaciones locales regulan numerosas cuestiones que afectan el derecho de propiedad, como en materia tributaria local donde el legislador de la jurisdicción define el hecho imponible, las alícuotas, los sujetos pasivos, las exenciones, los mínimos no imponibles, etc. (Dra. Ruiz). H) El criterio de distribución de competencias en materia de prescripción de tributos locales no puede construirse a partir de priorizar las normas del Código Civil sin atender al tipo de relaciones jurídicas involucradas (Dra. Ruiz). I) La regulación de la prescripción no puede escindirse del sistema de recaudación tributaria, dado que directamente implica el sostenimiento básico del Estado, sus funciones y el cumplimiento de sus deberes (Dra. Ruiz). J) De buscarse la unidad de legislación, se exhibe como una necesidad ineludible partir de regulaciones específicamente tributarias y no imponiendo el unitarismo centralista del Código Civil a regulaciones de Derecho Público que no guardan afinidad alguna con el apuntado Derecho Privado (voto Dr. Casás). K) Probablemente, la superación del mosaico inarmónico de regulaciones tributarias, debería alcanzarse a través de una codificación tributaria concertada en el marco de un federalismo cooperativo (Dr. Casás).

2.7. Reiteración del criterio del caso "Sociedad Italiana de Beneficencia": La reseñada postura del Tribunal Supremo de la C.A.B.A. se reiteró en diversas sentencias posteriores hasta que fue dejada de lado en causa "Marini” (sent. de fecha 22-10-2013). Pero luego, aprovechando la entrada en vigencia del CCyC, en caso "Fornaguera Sempe" (sent. 23-10-2015, La Ley 2015-F, p. 359) vuelve sobre sus pasos y, amparándose en el voto de Carmen Argibay en "Casa Casmma SRL", este Tribunal Superior local convalida su doctrina en "Sociedad Italiana de Beneficencia".

2.7.1. En este fallo unánime, se fundamentó lo siguiente: A) El Congreso Nacional se ha hecho eco del voto de la Dra. Argbibay en “Casa Casmma SRL”, y para derribar la interpretación de la Corte en “Filcrosa SA”, ha introducido precisiones en el artículo 2.532 del CCyC, con lo cual el texto legislativo recepta sin limitaciones la doctrina de causa "Sociedad Italiana de Beneficencia", validando así la tesis referida a la autonomía local para reglar el plazo de prescripción de los tributos de la jurisdicción (voto Dr. Casás). B) El Congreso de la Nación siempre entendió que la regulación de la prescripción de la acción para determinar y exigir el pago de los tributos locales es una potestad reservada por la Provincias (cf. el art. 121 de la C.N.), y “...Prueba de ello lo constituye la regulación que ha hecho de la prescripción respecto de aquellas obligaciones tributarias regidas por la ley 11.683 (cf. el Capítulo VIII de esa ley), así como la que hizo como legislatura local con la sanción de la ley 19.489…”; pues “…De ello se desprende que si el Congreso decidió regular separadamente la prescripción para los tributos nacionales es porque entendió que la materia está fuera de los códigos de fondo dejando así librado a cada estado provincial hacerlo del modo que estime más conveniente, respetando las garantías constitucionales” (voto Dr. Lozano). C) Se recuerda que la Corte Nacional, en "Bottoni”, “…incluso omitió tratar esa cuestión (Dr. Lozano). D) El texto del art. 2.532 del CCyC al disponer que las legislaturas locales podrán regular la prescripción adquisitiva y liberatoria “…en cuanto al plazo de tributos", está en línea con el art. 2.560 en cuanto dice que el plazo de prescripción genérica “…es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local"; interpretación ésta que “…proviene del órgano a quien la C.N. le acordó el ejercicio de la competencia cuyo alcance aquí se discute, el artículo 75 inc. 12 de la C.N.. De ahí que, por regla, debe ser respetada, so riesgo de incurrir en un inadmisible avasallamiento de su atribución —doctrina de Fallos: 53:420, 434, in re "Cullen c. Llerena"—…” (Dr. Lozano). E) Esta nueva “…concepción de la delegación de facultades legislativas desarrollada por el Congreso, tendiente a resguardar el régimen federal de competencias, resulta en todo conteste con el principio autonómico de los entes locales —provincias, CABA y municipios—, en cuanto poseen, dentro de las atribuciones reservadas para sí (art. 121 C.N.), la potestad de establecer tributos en sus respectivas jurisdicciones” (voto Dra. Weimberg). F) En suma, a partir del artículo 2.532 “…los gobiernos locales podrán ejercer su poder originario en materia tributaria abarcando todos los aspectos constitutivos de las obligaciones tributarias, regulando los plazos y formas de extinción de los mismos a su propio y razonable criterio” (Dra.. Weimberg). G) Por último, es pertinente asentar como antecedente que, estando en trámite de sancionarse el CCyC, las administraciones tributarias provinciales advertían del desfasaje o desproporcionada reducción del plazo que imponía la nueva legislación en el artículo 2.562 inc. c) del Proyecto, que sería aplicable según la doctrina “Filcrosa”, en tanto disminuía a 2 años el plazo de 5 años que establecía el aplicable artículo 4.027 inc. 3º del CC. Así, la Comisión Arbitral (órgano de dirección del Convenio Multilateral del 18-8-1977), por Nota Nº 538 (del 22-08-2012), y la Comisión Federal de Impuestos, por Resolución Nº 5/12 (del 31-08-2012), expusieron la preocupación de los fiscos provinciales en cuanto a las graves consecuencias que acarrearía para la recaudación tributaria la reducción del plazo de prescripción liberatoria que surge de la redacción del art. 2562, inc. c) del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación. Las administraciones tributarias provinciales o municipales, que participaron en las audiencias que realizó la Comisión Bicameral a cargo de la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación en distintos puntos del país, en las que reclamaron quedar apartados de las disposiciones del CCyC, y/o sosteniendo la necesidad de introducir reformas al proyecto. Los fundamentos de sus pretensiones fueron los siguientes a) Notoria diferencia entre la Administración Tributaria Federal y las locales, habida cuenta que la primera mediante su ley de procedimientos (ley 11.683) ha quedado fuera de las disposiciones del Código Civil, fijando sus propios plazos de prescripción, así como la forma de contarlos. Mientras que las administraciones provinciales y municipales se han tenido que adaptar a la ley civil. (Ponencia del Fiscal de Estado de la Provincia de Córdoba). b) Necesidad de fijar plazos que se compadezcan con la realidad normativa y tecnológica de los responsables de la recaudación fiscal (Fiscal de Estado cit.). c) Reivindicación de la autonomía provincial para legislar en materia de tributos (Representante de la Administración Provincial de Ingresos de Santa Fe). d) Negación de que las facultades para legislar en materia de derecho público local, incluida la prescripción de tributos haya sido delegada por vía del art. 75 inc. 12 de la Constitución que expresamente indica que por esta vía no deben alterarse las jurisdicciones locales (Representante del Municipio de La Matanza – Bs. As.). e) La autonomía dogmática del derecho tributario, que propone la elaboración de conceptos y normas específicas de la materia y por tanto no necesariamente compatibles con los de otras ramas del derecho (Director Provincial de Rentas de Salta). Por su parte los colegios profesionales de Ciencias Económicas, en el 15º Simposio sobre Legislación Tributaria organizado por el Consejo Profesional de la C.A.B.A., respecto de esta temática, concluyeron sobre la necesidad de adecuar las normas provinciales al código de fondo, para “…evitar desgastes jurisdiccionales inútiles dado la solidez del precedente "Filcrosa"…”, reiterado en sucesivas intervenciones de la Corte y receptado por los Tribunales provinciales; y en lo que respecta a la reducción del plazo de prescripción, propiciaron su implementación gradual, de manera de no generar consecuencias disvaliosas para los fiscos locales. La Comisión Bicameral citada receptó las observaciones efectuadas, por lo cual emitió un dictamen que incluyó la modificación respecto de la prescripción para los tributos, proponiendo la siguiente redacción del artículo 2.560 del Proyecto: "Art. 2560.- Plazo genérico. El plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente. Este plazo se aplica a la prescripción de impuestos, tasas, contribuciones y otros tributos nacionales, provinciales y municipales." Para justificar dicha modificación la Comisión Bicameral sostuvo que "El plazo de prescripción de dos años para que el Estado reclame obligaciones tributarias resulta exiguo, por lo que se mantiene el plazo de cinco años establecido en el art. 4027 del Código Civil vigente. La modificación resulta de vital importancia teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho en numerosos precedentes que la prescripción de obligaciones tributarias locales se rige por las reglas del Código Civil." Sin embargo, al tratarse sobre tablas el Proyecto en ámbito del Congreso de la Nación, la representación de la Provincia de Misiones proponía la modificación de los arts. 2.532 y 2.560 a fin de dejar sentada la autonomía de las provincias y la CABA para legislar en materia de prescripción de obligaciones tributarias, sin perjuicio de lo cual dichas modificaciones fueron receptadas de acuerdo a la fórmula propuesta por el Senador por Jujuy Walter Barrionuevo, las que, respectivamente, quedaron así redactadas: "Art. 2.532.- Ámbito de aplicación. En ausencia de disposiciones específicas, las normas de este capítulo son aplicables a la prescripción adquisitiva y liberatoria. Las legislaciones locales podrán regular esta última en cuanto al plazo de tributos." "Art. 2.560.- Plazo Genérico. El plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local."

2.8. Implicancia en la autonomía municipal tributaria: lo expuesto sobre un tema que deriva de la ejecución de obligaciones tributarias en el plano municipal refuerza la idea que “la potestad tributaria municipal no reconoce subordinación a la de las otras esferas gubernamentales y vale para ella lo que la Corte ha dicho acerca de la múltiple imposición. Se ejerce en su campo competencial y tiene como límite la confiscatoriedad y la regla jurisprudencial” (paráfrasis de Heredia, José Raúl, El poder tributario de los municipios, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005, p. 212.

3. Disposiciones normativas y Derecho aplicable: respecto de las potestades municipales para la sanción de normas impositivas y lo atinente a la regulación de plazos de prescripción de deudas tributarias y cuestiones conexas, la cuestión queda alcanzada, en el nivel federal, por los artículos 5, 75 inc. 12º, 121 y 123 de la Constitución Nacional; y en el local, por los artículos 191 –exordio- y 192 incs. 5º y 6º de la Constitución Provincial. En el sistema legal, son de aplicación los artículos 2.532, 2.560 y conc. del CCyC; y así también, cuadra mencionar los artículos 29, 278 y conc. del Decreto-Ley Nº Nº 6.769/58 y modif. (Orgánica de las Municipalidades).

4. Relación circunstanciada de los hechos con el Derecho: Conforme reseña del punto 2. del presente, la cuestión traída en consulta expone complejidades que imponen el abordaje de la temática teniendo en consideración las diversas posturas y criterios, reconociendo la centralidad de la doctrina de la CSJN en “Filcrosa SA”, y ello sujeto a la necesidad de interpretar las flamantes normas incorporadas por el nuevo Código Civil y Comercial en cuanto que se diferencian del régimen de prescripción anterior estatuido en el derogado Código Civil, todo lo cual repercute significativamente en el tema de prescripción de los tributos locales.

4.1. Razón de ser de la fórmula del artículo 2.532 del CCyC: Como esencial novedad, el artículo 2.532 del CCyC dispone que "[e]n ausencia de disposiciones específicas, las normas de este Capítulo son aplicables a la prescripción adquisitiva y liberatoria. Las legislaciones locales podrán regular esta última en cuanto al plazo de tributos". Esta disposición conlleva a una primera y rápida reflexión en punto a señalar que el legislador nacional asumió el desafío propuesto por la Dra. Argibay en causa “Casa Casmma SRL (CSJN, Fallos: 332:616), quien requirió una respuesta “…del Congreso Nacional, en el que están representados los estados provinciales y cuenta con la posibilidad de introducir precisiones en los textos legislativos para derribar así las interpretaciones judiciales de las leyes, si de alguna manera se hubiera otorgado a éstas un significado erróneo…”. Debe remarcarse que si bien “Filcrosa” debió ser considerado por el legislador nacional en oportunidad de sancionar el CCyC en el ámbito de su competencia fundamental, el mismo no se ve compelido a seguir la referida doctrina, puesto que, además de lo jurídico (esfera de competencia propia de la CSJN) debió analizar desde el punto de vista constitucional las circunstancias y consecuencias fiscales, económico-financieras, sociales, políticas y administrativas sobre las jurisdicciones provinciales y las municipalidades. En otros términos, no puede caber duda alguna que la finalidad del legislador no solo fue aprehender los alcances que posee el instituto general de derecho de la prescripción a todo el universo de tributos locales, sino que para ello consideró –de seguro- la doctrina “Filcrosa, de la que decidió apartarse, a partir de su confrontación con las cláusulas de la Constitución Nacional; de modo de concluir y comprender que la competencia para establecer plazos de prescripción en materia tributaria corresponde a la jurisdicción Estatal que creó la gabela respectiva. Es decir que, al establecer la consensuada fórmula del artículo 2.532 del CCyC, el Congreso Nacional plasmó su compleja combinación de voluntad y razón, preferencias y principios, de medios y fines, que dan original contenido a la problemática.

4.2. Crítica a la fórmula del artículo 2.532 del CCyC: Sin embargo, existe un sector de la doctrina que considera que tal interpretación no es exacta y que ha sido vano el esfuerzo del legislador nacional de apartarse de la doctrina de la CSJN (ver –v.gr.- Argüello, Felicitas M. y Giordano, María Laura, “Tributos locales y su prescripción en el Código Civil y Comercial”, La Ley, 23-12-2015, cita AR/DOC/4430/2015), ello así pues la temática habrá de llegar nuevamente a la Corte Federal, quien ratificará “Filcrosa”. Entienden que, pese a lo dispuesto en el artículo 2.532 del CCyC , conforme se asentó en el precedente de Fallos 326:3899, la prescripción continúa siendo un instituto general del derecho contenido en un código de fondo, cuya regulación corresponde al Congreso de la Nación, por cuanto las legislaciones locales no pueden arrogarse atribuciones que no fueron específicamente delegadas por aquél sin vulnerar gravemente lo establecido en el art. 75 inc. 12º y 126 de la Constitución Nacional, en desmedro de fundamentales principios y derechos constitucionales de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica (arts. 19, 31 y 33 de la C.N.). En todo caso, afirman, de acuerdo con la técnica legislativa y los términos utilizados por el legislador en la redacción del CCyC, la delegación dispuesta a favor de las legislaciones locales las faculta a regular de manera diferente solo el “plazo” de prescripción de los tributos; por lo que todos los demás aspectos que se vinculan con este instituto, como son el inicio del cómputo, y las causales de suspensión e interrupción, continúan siendo potestad exclusiva del Congreso Nacional —hasta tanto no sea delegado expresamente a las legislaturas locales- y su inobservancia acarrea la inconstitucionalidad de las normativas locales por vulnerar lo dispuesto en el art. 75 inc. 12º de la C.N.

4.3. Precisión sobre el alcance del artículo 2.532 del CCyC: El discurrir anterior yerra en la premisa principal, pues es dable observar que lo dispuesto en el artículo 2.532 del CCyC no constituye una delegación del legislador nacional a los legisladores locales.

4.3.1. Primero, porque por principio toda delegación legislativa del Congreso Nacional es una solución excepcional, sensiblemente limitada y de interpretación restrictiva (conf. art. 76, C.N.); por cuanto si no se encuentra expresamente consagrada en la norma delegante (en el caso, el art. 2.532 del CCyC), no es dable suponer o presumir que se dispuso tal delegación.

4.3.2. Segundo, porque si admitimos que se trata de una atribución delegada de las Provincias al Gobierno Federal por el artículo 75 inc. 12º de la C.N., no es jurídicamente admisible que este último vuelva a remitir esa delegación al delegante. Doctrinarios constitucionalistas y administrativistas fundamentan esta prohibición en el principio que reza: “la potestad delegada no se puede delegar” (delegatas potestas non delegare potest) el cual –en el caso- se encuentra consagrado en el artículo 126 de la misma Carta Magna (ver Gordillo, Agustín Tratado de Derecho Administrativo, 10ª ed., parte general, t. I, Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As. 2009, p. VII-38; Barra, Rodolfo, Tratado de derecho administrativo, t. I, Ábaco, Bs. As. 2002, p. 513-514; Ibarlucía, Emilio A., La emergencia financiera y el control judicial de constitucionalidad, Ábaco de Rodolfo Depalma, Bs. As. 2004, p. 131; Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, 4º ed, La ley, Bs. As. 2008, t. II, p. 269).

4.3.3. Tercero, porque si bien el artículo 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa solo en relación al Poder Ejecutivo, es válido consignar que, desde toda lógica jurídica, dicha prohibición también alcanza a todos los demás poderes de Estado y, asimismo, a los demás Estados, en razón que se trata de la atribución prevista en el artículo 75 inciso 32º de la misma Carta Magna.

4.3.4. Por consiguiente, teniendo presente que el artículo 2.532 del CCyC no deja en expresa delegación alguna del Gobierno Federal a las provincias y municipalidades, y que ello no sería posible de cara a lo dispuesto en los artículos 75 inc. 32º, 76 y 126 de la Constitución Nacional, es razonablemente válido interpretar y concluir en forma sistémica (CSJN Fallos: 291:181; 293:528; 327:5649), que el Congreso Nacional explicitó que todo lo concerniente en materia de prescripción de tributos locales constituye una atribución y potestad de las legislaturas locales. De ello se sigue que, desde todo miramiento, resulta manifiesto que el legislador nacional tuvo por télesis resguardar –en cierto modo- el régimen federal de competencias y el principio autonómico de las Provincias y Municipios en cuanto estos últimos, dentro de sus constitucionales atribuciones, poseen la facultad de establecer tributos en sus respectivas jurisdicciones (arts.5, 75 inc. 30º -últ. párrafo-, 121, 123 y conc. de la C.N.). Esta comprensión se impone pues, en referencia particular a lo regulado en las normas impositivas, la CSJN tiene dicho que su interpretación debe necesariamente entenderse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla (Fallos: 243: 204). A fuer de inferencias, no es nada atrevido aprehender que, ante el desafío impuesto por la Dra. Argibay a partir de la causa “Casa Casmma SRL”, el Congreso Nacional resolvió definitivamente que el régimen de prescripción de sus tributos concierne al ámbito del derecho público, por cuanto la atribución de regular tales cuestiones corresponde a aquella autoridad legislativa de la jurisdicción que creó el tributo respectivo. De acuerdo a esta abovedada inteligencia resulta de toda patencia que el legislador nacional, al sancionar el artículo 2.532 del CCyC contraría en forma abierta y palmaria la tesis iusprivatista seguida por la CSJN en “Filcrosa”. Y ello no es un dato menor, pues si bien la Corte Suprema de la Nación es la autoridad institucional relevante en temas federales, por tratarse del intérprete último y más genuino de nuestra Constitución y que, por tanto, en dicho ámbito no se halla limitada ni por la interpretación de los jueces inferiores ni por las articulaciones de las partes (doctr. CSJN, Fallos: 308:647; 326:2880; 328:1108, entre otros); muy por el contrario, frente al legislador ordinario, se encuentra en posición institucional intensamente condicionada. Ello así pues éste, en tanto primer intérprete constitucional, es quien efectúa el primer y trascendente control de constitucionalidad de la norma que produce, para lo cual ha de aprehender y reconocer el marco de distribución de competencias entre los Gobiernos locales y el Federal desde atalayas más amplios (además de lo jurídico, el social, político, administrativo y económico-financiero). Va de suyo, a su vez, que el Alto Tribunal Nacional está compelido a respetar su consolidada jurisprudencia en materia de hermenéusis de leyes, que ha explicitado acabadamente que los jueces no pueden prescindir de la intención del legislador y del espíritu de la norma, a fin de cumplir de manera razonable y discreta la finalidad tenida en cuenta al sancionarse la misma (Fallos: 182:486; 232:254;237: 33; 239: 367; 252: 139; 254: 362; 256: 277; 326: 2987; 327:5295); ya que la primer regla en la interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 308:1745; 312:1098; 313:254; 328:293; 330: 1855 y 2892; 334: 1027).

4.4. Necesidad de revisión por la CSJN del criterio fijado en “Filcrosa”: Por otro lado se aprecia, sin vacilación alguna, que de cara a lo dispuesto en el nuevo artículo 2.532 del CCyC y los aportes críticos efectuados por el TSJ de la C.A.B.A. en “Sociedad Italiana de Beneficencia” y “Fornaguera Sempe”, se impone a la Corte Federal a revisar los fundamentos no considerados en “Filcrosa” y que se consideran válidos para llegar a diferente conclusión (doctr. CSJN Fallos: 304:900, entre otros). En concreto, a continuación se explicitan fundadamente las medulares inconsistencias argumentales de esa doctrina, que se verifican desde su incongruencia frente a otras doctrinas del propio Tribunal.

4.4.1. El central fundamento de “Filcrosa” dice que “…las provincias carecen de facultades para establecer normas que importen apartarse de la aludida legislación de fondo, incluso cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de derecho público local… puesto que la prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el citado art. 75, inc . 12º…” (Cons. 5to. y 6to.). Frente a esta medular concepción, lo primero que se advierte es que la Corte Federal no da cuenta de cuáles son las notas que definen a un "instituto general del derecho" y, consecuentemente, no se establece una pauta de razonabilidad que permita distinguir los supuestos que quedarían comprendidos y excluidos de la definición (ver voto de la Dra. Ruiz en “Sociedad Italiana de Beneficencia”). Ahora bien, la crítica correcta, eficazmente mortal sobre el punto fue expuesta acabadamente por Federico M. Apostolidis (“El Código Civil y Comercial y un ¿nuevo? régimen de prescripción de tributos locales. Una mirada a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, La Ley 2016-B, p. 866, cita Online: AR/DOC/451/2016), lo cual justifica la siguiente transcripción: “…El argumento fuerte sostenido por la Corte es que la obligación y, por conexión, la prescripción, son institutos generales del derecho y por lo tanto derecho común ajeno a la legislación local. Esta idea también puede ser descartada, quedando, definitivamente, huérfana de fundamentos la tesis centralista. (…) Lo central para desarmar la tesis de la obligación como instituto del derecho común se apoya en una sutil pero insoslayable diferenciación. Algunos dispositivos o institutos jurídicos, pueden ser caracterizados como generales o comunes. Con ello, lo que quiere significarse es que no poseen una serie de características que restrinjan su existencia a un determinado sector del ordenamiento jurídico. Por el contrario, al ser dispositivos generales, resultan aplicables, sin distinción, a todas las ramas o parcelas del derecho. De ahí que no pueda inferirse que el significado de tal naturaleza consista en la aplicación uniforme de ese instituto por todos los Estados parte de la federación. Lo genérico del instituto no trae como consecuencia su inmediata subsunción en el derecho de fondo contemplado en la cláusula de los códigos. En todo caso, ese instituto quedará afectado al derecho de aplicación común en toda la Nación cuando se vincule con las materias delegadas: civil, comercial, penal, minería, trabajo y seguridad social, nacionalidad, bancarrotas, falsificación de moneda y documentos públicos y regulación de juicios por jurados (conf. art. 75, inc. 12, C.N.). Fuera de los mentados ámbitos, no existe óbice alguno para que las provincias regulen institutos generales del derecho en la manera que lo crean más conveniente. “Para clarificar la cuestión, puede decirse, en pocas palabras, que estos institutos jurídicos son comunes por no pertenecer en exclusivo a una determinada rama del derecho y no por tener que ser aplicado, de manera uniforme, por todos los entes de gobierno que forman parte del estado federal. “El derecho del artículo 75, inciso 12, de la C.N., es derecho común por cuanto es de aplicación uniforme en todo el territorio del país. De ninguna manera ese derecho es común por la discriminación de ciertos dispositivos con características generales. Aun con el riesgo de caer en reiteración, lo que se incluye en la cláusula de los códigos son materias jurídicas y no institutos en particular…”. Coincidente con este criterio, pero refiriéndose a los principios jurídicos, la propia CSJN ha remarcado que “…no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y menos aún del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas, aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica de que se trate…". (Fallos: 329:759, sent. 21-03-2006, "Barreto”; y sus citas). En síntesis: yerra la Corte Federal cuando sostiene que “los institutos generales de derecho” reconocen su pertenencia en el derecho común previsto en los Digestos de fondo, cuya redacción fue delegada en el Congreso de la Nación; pues, por ser común, la prescripción de tributos locales, en tanto “instituto general del derecho” pertenece al derecho público local y, por tanto, se trata de materia no delegada por los Gobiernos locales (arts. 121, 123 y conc. de la C.N.).

4.4.2. Otro de los fundamentos se vincula con la interpretación extensiva que le acuerda al artículo 75 inc.12º de la C.N.; entendiendo que está "implícita" la limitación provincial de regular la prescripción que se vincula con la extinción de las acciones destinadas a hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier naturaleza (consid.12do.). Por cierto, tal fundamento luce insuficiente para sustentar la regla jurisprudencial anotada relativa a la existencia de una delegación "en términos expresos de un poder exclusivo" a la Nación, máxime cuando la atribución judicial para declarar la invalidez o inaplicabilidad de un acto legislativo provincial es la última ratio del orden jurídico y por lo tanto debe ser ejercida con "suma prudencia", lo que revela que el criterio de interpretación en este campo debe ser restrictivo, no extensivo. (doctr. CSJN, Fallos: 302:1181; 320:619; 324:3048; 331:2178, entre otros). Deviene inaceptable aquella interpretación de que los poderes delegados a la Nación comprenden no sólo las facultades expresamente delegadas en la Constitución sino también aquellas que derivan de su necesaria implicancia, pues ello importa interpretar que las Provincias carecerían de facultades para establecer plazos de prescripción en materia previsional, administrativa o contravencional local, pese a lo cual bien se sabe que esto no surge del ordenamiento jurídico vigente ni es lo que piensa la jurisprudencia (v.gr., CSJN Fallos: 302:721; 312:1340).

4.4.3. Otro cuestionado criterio vertido en “Filcrosa” es la interpretación que la delegación de la materia por vía del artículo 75 inc. 12º de la C.N., tiene por finalidad garantizar un régimen único de extinción de obligaciones de forma tal que evite la atomización de pautas rectoras en esta importante cuestión (consid. 14° y 15°). Frente a esta interpretación debe apuntarse que, el propio Congreso Nacional estableció otros plazos y otras pautas de prescripción en la Ley Nº 11.683 y modif. –de Procedimiento Fiscal-, que en su razón afecta la garantía igualitaria del art. 16 de la Constitución Nacional. De tal modo, la debilidad de la doctrina bajo crítica consiste en poner de manifiesto un doble estándar en el reconocimiento de la autonomía del derecho tributario, según se trate de un tributo nacional o local, con límite en la Constitución Nacional en el primer caso, y en el derecho privado en el segundo, lo cual como tesis general no resulta aceptable conforme nuestro diseño constitucional. Queda así en evidencia el temperamento incongruente de “Filcrosa” en tanto que la misma se pone en contradicción con aquel otro criterio de la CSJN que resalta "...5. Que en el derecho tributario ha sido consagrada la primacía de los textos que le son propios, de su espíritu y de los principios de la legislación especial, y con carácter supletorio o secundario los que pertenecen al derecho privado (art. 1° de la ley 11.683 —texto ordenado según el decreto 821/98— y Fallos: 237:452; 249:189; 280:82; 290:97, entre otros)..." (CSJN Fallos: 328:2682, sent. 28-07-2005, “Celulosa S.A.”). Y todo ello, a más de transgredir los imperativos de armonización y coordinación tributarias que las distintas esferas de gobierno a través de instrumentos propios del federalismo de concertación han pactado en el artículo 7 del Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aprobado por Ley Nº 25.570; por lo que "Filcrosa" no resulta compatible con el expreso reconocimiento y valor dado por la Corte Federal a los pactos fiscales y al denominado federalismo de concertación en materia tributaria (Fallos: 178:9; 322:1781 y sus citas; 3 38:1356). En suma, esta dualidad en el reconocimiento de la autonomía del derecho tributario, según se trate de tributos nacionales o locales en desmedro de éstos últimos, constituye un avance sobre el federalismo y, simultáneamente, violenta la garantía igualitaria basada en la afinidad del interés público comprometido en la percepción de la renta pública (sea provincial o municipal) y en la prohibición de instaurar discriminaciones infundadas.

4.5. Irrazonabilidad de la doctrina sentada en “Filcrosa”: Sin perjuicio del derrotero seguido que evidencia la imposibilidad jurídica de sostenimiento de “Filcrosa”, por último debe apuntarse que con la unificación de los Códigos Civil y Comercial se evidencia la irrazonabilidad de esa doctrina en cuanto impone aplicar el plazo referido al pago de “…De todo lo que debe pagarse por años, o plazos periódicos más cortos” (art. 4.027 inc. 3º del CC). Esta disposición legal que, en su contenido sustancial, fue mantenida en el artículo 2.562 inciso c) del CCyC pero, en lo puntualmente trascendente, el plazo fue sensiblemente disminuido de cinco (5) a dos (2) años, permitiría postular la inconstitucionalidad de tal plazo de prescripción de tributos locales por resultar sustancialmente desproporcionado. Ello así, no solo por su fuerte reducción, sino que ese término máximo de dos (2) años resulta hartamente exiguo para que los fiscos locales puedan organizar la recaudación de sus gabelas y, a la par, cumplir con otros objetivos extrafiscales que, en determinadas circunstancias o épocas, revisten igual trascendencia socio-económica en tanto instrumento de regulación socio-económica de su jurisdicción. Prueba de ello puede encontrarse en la Nota Nº 538 de la Comisión Arbitral, la Resolución Nº 5/12 de la Comisión Federal de Impuestos presentado y las observaciones efectuadas por las administraciones tributarias provinciales y municipales frente la Comisión Bicameral a cargo de la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación, que se recrean en el acápite h. del punto 2. del presente, al que caber remitirse en honor a la brevedad. Pero, fundamentalmente, el criterio extendido sobre este aspecto, fue doctrinariamente abordado por la CSJN en el citado precedente en "Lorenzo Larralde y Otros" (Fallos 243:98), en cuanto subrayó: “Que, por otra parte, el poder impositivo tiende, ante todo, a proveer de recursos al tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento de regulación económica (Fallos: 151:359). Tal es la que esta Corte ha llamado “función de fomento y asistencia social” del impuesto (Fallos: 190:231), que a veces linda con el poder de policía y sirve a la política económica del Estado, en la medida en que corresponde a las exigencias del bien general, cuya satisfacción ha sido prevista por la Ley Fundamental como uno de los objetos del poder impositivo (art. 67, inc. 2º). En este aspecto, las manifestaciones actuales de ese poder convergen hacia la finalidad primera, y ciertamente extrafiscal, de impulsar un desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas. El uso de aquel poder para el logro de esta finalidad es atribución que las provincias conservan en gran parte, dentro de la esfera jurisdiccional que les corresponde, en tanto ello no obsta al logro de los fines que por la Constitución sean propios del Gobierno Federal. Trátase, pues, de una potestad inseparable de la noción de autonomía, que, habida cuenta de la función esencialmente dinámica y transformadora que cumple –función que requiere una permanente actualización de métodos y fines inmediatos- de ningún modo puede estimarse necesariamente supeditada a las figuras que el Código Civil definió, hace un siglo, teniendo en vista un distinto orden de relaciones jurídicas”. Por otro lado, el instituto de la prescripción importa un conjunto o sistema de factores dotado de cierta unidad y que excede el tema del mero plazo (doctr. CSJN "Ullate" -La Ley Online; AR/JUR/75744/2009- y "Hermann" –sent. 1-02-2014-). Cuadra mencionar que por el artículo 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, se establece un término de cinco (5) años y, además, regula el inicio del cómputo y los supuestos y casos de suspensión e interrupción de dicho plazo.

5. Alcance de la respuesta de Asesoría General de Gobierno: La intervención de este Organismo Asesor se inscribe en el marco de colaboración habitualmente ofrecido a las Municipalidades, con el fin de aportar una opinión más (no vinculante) que permita a las autoridades comunales resolver las cuestiones de su competencia con arreglo a derecho.

6. Conclusiones: cabe colegir que el codificador nacional, mediante redacción del artículo 2.532 del CCyC, reflexivamente adoptó la tesis autonomista, que sostiene la competencia exclusiva de los Gobiernos locales en materia de regulación de la prescripción de las obligaciones fiscales (arts. 5, 121 y 123, C.N.). Desde esta irreductible comprensión, es dable presumir que también es de competencia de las jurisdicciones locales lo referente al inicio y cómputo del instituto, como las causales de suspensión e interrupción, y demás cuestiones conexas, ya que este instituto de la prescripción importa un conjunto o sistema de factores dotado de cierta unidad y que excede el tema del mero plazo. Con arreglo a lo razonado y extensamente expresado, es dable advertir por un lado, la inadmisibilidad de la doctrina de la Corte Federal en “Filcrosa” y, por otro, el expreso reconocimiento del legislador nacional asentado en el artículo 2.532 del CCyC (como así también, en el artículo 2.560, parte in fine), en punto a que la regulación de la prescripción de tributos locales es materia no delegada al Gobierno Federal. Consecuentemente, y a la luz de lo expresado in extenso en el presente, se considera que todo lo atinente a la prescripción de tributos municipales se rige por las previsiones de la respectiva Ordenanza Fiscal o, en su caso, con carácter supletorio, por el artículo 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades.

Saludo a usted atentamente.

Asesoría General de Gobierno.

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